5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱“《意見(jiàn)》”)。這是改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的積極舉措，有利于加快公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)就應(yīng)該由政府提供，這種觀點(diǎn)突出政府在公共服務(wù)提供中的責(zé)任。但是，政府提供并不意味著政府要在公共服務(wù)改善中唱獨(dú)角戲。政府提供公共服務(wù)，可以引入社會(huì)合作機(jī)制。公共部門與私人部門在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的合作，已經(jīng)在許多國(guó)家取得成效。

在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式，至少有四方面作用：第一，解決部分公共項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題;第二，在地方政府性債務(wù)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)中可以發(fā)揮作用;第三，引入市場(chǎng)機(jī)制，讓社會(huì)資本有機(jī)會(huì)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn);第四，促進(jìn)公共服務(wù)效率的提高。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，能夠促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，打破公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，最大限度地利用社會(huì)資本方的資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)，來(lái)提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

《意見(jiàn)》提出：在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。如此廣泛地推廣PPP模式，是前所未有的?？梢灶A(yù)計(jì)，社會(huì)資本將在這些領(lǐng)域的公共服務(wù)改善中發(fā)揮重要作用。

要將理念落實(shí)，就必須有明確的目標(biāo)定位以及相應(yīng)的制度保障和政策保障。推廣PPP模式，只能在市場(chǎng)中進(jìn)行，這就要求建立對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)?！兑庖?jiàn)》為此提出了在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的發(fā)展目標(biāo)，“立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的政府和社會(huì)資本合作市場(chǎng)。”

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本的做法國(guó)外早已有之，但規(guī)范的PPP模式在中國(guó)還是新生事物。

有效地推廣PPP模式，只能建立在政府和社會(huì)資本平等合作的基礎(chǔ)之上。成功的合作，應(yīng)該做到在保證社會(huì)資本獲得必要的利潤(rùn)回報(bào)的前提下，公共服務(wù)得到有效的提供。如果沒(méi)有合理的回報(bào)，社會(huì)資本按照市場(chǎng)規(guī)律，是不會(huì)流入PPP項(xiàng)目的。社會(huì)資本首先要保證自身的安全，接著才是追求回報(bào)的最大化。在PPP模式的推廣中，要打破舊觀念，必須依靠法律。法律才可能予參與PPP的社會(huì)資本以必要的保護(hù)。在法治化框架內(nèi)，政府與社會(huì)資本的平等合作問(wèn)題完全可以得到解決。這樣的框架下，政府和社會(huì)資本的運(yùn)作都必須尊重市場(chǎng)規(guī)律。

PPP模式的推廣需要解決好社會(huì)資本回報(bào)率難題。公共服務(wù)不應(yīng)該給社會(huì)資本帶來(lái)暴利，這應(yīng)該是最基本的要求。因?yàn)楸├鸵馕吨卜?wù)提供的成本有較大的壓縮空間。但是，回報(bào)率的高低在很大程度上是一個(gè)市場(chǎng)問(wèn)題。市場(chǎng)的不確定性決定了不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同PPP項(xiàng)目完全可能有不同的回報(bào)率。人為統(tǒng)一規(guī)定社會(huì)資本回報(bào)率顯然不切合實(shí)際，也會(huì)嚴(yán)重干擾市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。社會(huì)資本回報(bào)率的問(wèn)題只能通過(guò)公開(kāi)透明的陽(yáng)光決策機(jī)制的確立來(lái)解決。公開(kāi)透明，可以讓更多更充分的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，可以讓社會(huì)資本的回報(bào)率更接近市場(chǎng)回報(bào)率;可以讓社會(huì)各方面對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作得到更加有效的監(jiān)督，減少PPP推廣中不可避免的政府直接介入市場(chǎng)所可能帶來(lái)的腐敗問(wèn)題。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制有利于在相關(guān)各方之間形成激勵(lì)約束機(jī)制。這是PPP項(xiàng)目在決策中就應(yīng)該予以高度關(guān)注的問(wèn)題。有市場(chǎng)，就有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分配與收益應(yīng)該對(duì)稱。政府與社會(huì)資本任何一方都不應(yīng)該單方面承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的管理應(yīng)該是貫穿項(xiàng)目全生命周期的，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等，政府的管理都應(yīng)該到位。例如，PPP項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)或與項(xiàng)目所能獲得的財(cái)政補(bǔ)貼有關(guān)，或與項(xiàng)目所提供的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)?；谑袌?chǎng)的不確定性，財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)價(jià)格都可能要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。這都應(yīng)該有制度予以規(guī)范，而不是臨時(shí)抱佛腳，以公共服務(wù)不能有效提供來(lái)倒逼收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。

全生命周期管理意味著PPP模式的推廣不是“一錘子買賣”。PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)只是PPP模式推廣的第一步。PPP項(xiàng)目所涉行業(yè)的多樣性，所涉地區(qū)條件的差異性和時(shí)間的長(zhǎng)期性，決定了PPP決策需要強(qiáng)有力的專業(yè)支持。政府在推廣PPP模式中，應(yīng)注意動(dòng)員社會(huì)各種力量，以保證PPP決策的科學(xué)性。

PPP模式的推廣，不可避免地需要政府投入資源。土地、資金、政策等等不一而足。財(cái)政資金或在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)就要投入，或在項(xiàng)目運(yùn)作中持續(xù)投入。這意味著，PPP模式的推廣不能超越政府財(cái)力。超越財(cái)政能力的政府只會(huì)讓PPP項(xiàng)目不可持續(xù)。在一定意義上，財(cái)政資金的投入是政府在PPP項(xiàng)目中的“抵押品”，是政府對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的一種承諾。設(shè)定PPP項(xiàng)目財(cái)政投入資金占政府預(yù)算資金總規(guī)模的比例，可以保證政府行為的量力而行。

PPP模式對(duì)于地方政府去杠桿化也有特殊的意義。地方債問(wèn)題的解決需要多方著力，PPP模式可以通過(guò)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的途徑，降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是，并不是所有項(xiàng)目都可以輕松引入PPP模式。PPP模式有特定的適用范圍，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)之后，社會(huì)股東對(duì)項(xiàng)目回報(bào)的要求，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的要求，都可能會(huì)與既有的模式有異。因此，在推廣PPP模式中，應(yīng)加以注意。

英國(guó)PPP模式：從應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力起步

1979年撒切爾夫人擔(dān)任首相之后，就開(kāi)始推行經(jīng)濟(jì)改革，涉及眾多原先由政府直接經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水、電力、電信、污水處理、垃圾處理等公共事業(yè)。但是，不是所有公共事業(yè)都能輕而易舉地推向市場(chǎng)，政府仍然在一些重要領(lǐng)域中發(fā)揮作用。1990年梅杰首相上臺(tái)后，經(jīng)濟(jì)面臨衰退，財(cái)政支出壓力相當(dāng)大。在這樣的背景下，民間主動(dòng)融資模式(PFI，PPP的一種)應(yīng)運(yùn)而生。

在PFI實(shí)施中，政府承擔(dān)成本固定，項(xiàng)目完工成本增加的風(fēng)險(xiǎn)由私人承擔(dān)，在很大程度上克服了項(xiàng)目建設(shè)成本超預(yù)算攀升的風(fēng)險(xiǎn)，也促進(jìn)了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。PFI雖然引入了私人投資者的參與，但政府仍然是服務(wù)提供的責(zé)任者。

但是，PPP的運(yùn)行并不都是成功的。英法海峽隧道就是一例。這是一個(gè)涉及英國(guó)和法國(guó)的項(xiàng)目。項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)含量高，投資大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在運(yùn)作中，歐洲隧道公司提出破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)并得到批準(zhǔn)，后通過(guò)換股、債務(wù)重組成功。而后，歐洲隧道集團(tuán)分別在倫敦和巴黎上市，替代歐洲隧道公司，負(fù)責(zé)英法海峽隧道的運(yùn)營(yíng)。

之所以經(jīng)歷破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)等艱難歷程，與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)不無(wú)關(guān)系。根據(jù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，項(xiàng)目公司承擔(dān)了自身無(wú)法控制也無(wú)力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP合同的設(shè)計(jì)，只能根據(jù)實(shí)際情況，合理配置風(fēng)險(xiǎn)，并充分考慮各種實(shí)際情況(項(xiàng)目、行業(yè)、政策等)，讓合同能夠真正得到實(shí)施。

英國(guó)財(cái)政部下有專門的負(fù)責(zé)PPP的機(jī)構(gòu)——英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施(IUK)。IUK設(shè)有顧問(wèn)委員會(huì)，旨在加強(qiáng)政府和私人部門之間的聯(lián)系。財(cái)政部每年都要公布PFI項(xiàng)目的匯總數(shù)據(jù)。這是英國(guó)政府公共支出透明度承諾的重要組成部分。英國(guó)在公布PFI數(shù)據(jù)時(shí)，注意不同年份的比較。這種信息披露方法便于公眾從整體上把握英國(guó)PFI的整體情況。同時(shí)，總體數(shù)據(jù)的公布，有利于從國(guó)家層面上把握PPP的總體風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)PPP的有效管理。